公共性定位引发中国机场业变局

　　《民用机场管理条例》1日正式开始实施，条例中明确指出：民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。在5月中旬召开的中国民航发展论坛上，中国民用航空局局长李家祥强调，机场定位为公共基础设施，将要以管理服务为主要职能。我们将探索对机场实行飞行区生产经营管理和航站区资产经营管理相结合的管理模式，推广特许经营或专营模式。

　　由此可见，《民用机场管理条例》中对机场公共基础设施的明确定位，不仅会给机场自身带来重要变化，而且也会影响各级政府对于机场管理的方式。具体而言，机场定位为公共基础设施，到底会给中国机场业带来什么变化呢？机场又该如何思考未来的管理模式呢？本期的民航热点对话，我们邀三位嘉宾对此进行讨论。

　　嘉宾：

王云访　

　　中国民航管理干部学院教授，民航企业管理研究基地研究员，经济法律研究中心主任，享受国务院特殊津贴专家。主要研究领域为航空运输与经济法律。著有《公用企业的价值管理：我国民用机场价值提升研究》、《科技企业的长期激励机制研究》等著作，并发表了多篇与民用机场发展相关的文章。近年主持或参与了多个研究课题，对民用机场的定位、机场的管理模式、中小机场的生存与发展、民用机场的特许经营以及机场转型的法律法规等问题具有独到的见解。

　　刘明　

　　云南机场集团有限责任公司总裁，民航运输管理大专和政法本科毕业，高级工商管理硕士（EMBA）。长期从事民航管理工作，历任民航四川省管理局运输公司总经理，云南航空公司副总经理，民航云南省管理局副局长、局长。已发表民航改革、机场建设等方面论文20多篇。受聘为中国民航管理干部学院教授，南京航空航天经济管理学院研究生导师，北京大学民营经济研究中心顾问，中国书画研究院研究员。2006、2007、2009年分别获云南最具创新能力企业家、云南省劳动模范等荣誉称号和全国五一劳动奖章。

　　民用机场是为国家和地方的经济和社会发展服务的，是城市综合交通体系的重要组成部分，与城市交通、市政公用设施以及公路、铁路等基础设施一样，其公共基础设施的性质是显而易见的。

　　主持人：此次《民用机场管理条例》明确了机场是公共基础设施，突出了机场的公益性，这种定位的依据是什么？

　　张光辉：首先，《民用机场管理条例》颁布以前，我国现行的法律法规都没有对民用机场进行过定位。《航空法》只是对民用机场进行了定义：民用机场是指专供民用航空器起飞、降落、滑行、停放以及进行其他活动使用的划定区域，包括附属的建筑物、装置和设施。

　　民用机场是为国家和地方的经济和社会发展服务的，是城市综合交通体系的重要组成部分，与城市交通、市政公用设施以及公路、铁路等基础设施一样，其公共基础设施的性质是显而易见的。《民用机场管理条例》作为国务院颁布的行政法规，对机场进行这样的定位，对今后机场的建设、改革和发展必将产生深远的影响。

　　《条例》明确民用机场是公共基础设施。我认为，公共基础设施和公益性设施还是有区别的。公益性设施一般是指教育、医疗卫生、文化等社会福利事业的相关设施，其最大的特点是不以营利为目的，主要为公众提供服务。而公共基础设施虽有一定的公益性，也要为公众提供服务，但同时也有营利性的一面。民用机场作为公共交通基础设施，是航空运输的平台，承担着为广大旅客、货主提供安全优质服务的职能，从这个角度讲，民用机场具有公益性。因此，我国的民用机场以前主要依靠政府投资建设，机场亏损时，政府也予以补贴。但另一方面，民用机场投资大、回收期长，完全依靠政府有限的投入已经难以满足机场发展的需要。2002年国务院批准的《民航体制改革方案》明确指出：机场要实行企业化经营。目前，我国民用机场与公路等行业一样，正在从政府投资为主向投资多元化的方向发展，大部分机场已经转变为企业，有的机场已经成为上市公司或者合资公司。既然机场要实行企业化经营，必然会体现出营利性的一面。当然，我国的民用机场大部分是小型机场，这些小型机场主要是为当地社会经济发展服务，其自身的融资能力、自我生存和发展能力弱，但社会效益显著，更多地体现了公益性的一面，需要政府的投入和扶持。

　　王云访：我认为，机场的公共性由机场本身所具有的特点所决定。首先，机场是一种公共产品，体现的是社会公众与社会利益的价值。其次，机场具有正外部性，能够促进当地社会的和谐，推动区域经济的可持续发展。再其次，机场运行涉及社会公共安全。所以说，机场的以上特点都与公众利益相关联，是社会公共性明显的地区基础设施。

　　刘明：机场公共基础设施定位的依据主要有以下方面：

　　第一，从机场特征来看，机场是以地区经济社会发展、实现国家或行业整体目标及服务社会公众为出发点的，其重要的特点是提供公共产品，不是简单地以企业盈利为目的。

　　第二，机场的管理具有明显的公共管理性质。机场的公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理机场问题中的责任共负，以社会公共的福祉和公共利益为目标。

　　机场将会从各级政府获得更多的资金和政策支持，争取更好的发展环境。

　　主持人：此次《民用机场管理条例》的出台对机场业的发展会产生哪些积极影响？

　　张光辉：将机场定位为公共基础设施，对机场发展所产生的积极影响是多方面的。首先，这有利于机场获得国家和地方政府在政策、资金等方面的扶持，争取更好的发展环境。其次，对于机场本身来讲，这样的定位，将有助于机场树立正确的发展观，正确处理安全、服务和效益的关系，在保证安全的前提下，不断提高管理水平和服务质量，兼顾经济效益。

　　王云访：明确机场是公共基础设施的意义非常重大，如果这一定位能够获得各相关方的深刻理解，必将对我国机场业的发展产生巨大的推动作用。

　　第一，机场的公共性定位进一步明确了政府投资建设机场的责任与义务，机场发展将会从各级政府获得更多的资金和政策支持。

　　第二，机场的公共性定位将进一步强化政府的监督管理责任，促使机场健康发展。

　　第三，机场的公共性定位突出了机场管理机构的社会性服务职能，这为解决机场管理机构的性质问题提供了思考的依据，同时也必将带来机场业务经营方式的重大变革。

　　第四，对机场管理机构的职责定位，解决了困扰机场管理机构多年的应不应该行使机场区域管理职能和如何行使这一职能的问题。123