旅游景区“新两权分离”模式的探讨

    　2000年前后，旅游消费市场的需求量猛增，但很多地方政府作为旅游资源的所有权方，限于地方财力的原因没有开发能力，造成了旅游资源闲置，影响了地区经济发展，因此一种被称为“两权分离”的运作模式应时而生：即政府将旅游资源的一定年限的开发经营权出让给企业，由企业负责主导开发、经营，政府承担监管职能的所有权与经营权分离的“两权分离”模式。     　所有权与经营权的分离，解除了旅游资源开发体制上的束缚，总体上取得了很好的效果，但同样也暴露出这样或那样的问题。在旅游产业快速发展的这十年中，旅游资源的开发速度远远大于地方政府在监管体制和理念上的成长速度。旅游景区开发经营后资本的逐利性、旅游景区开发存在“一次性投资大、回报周期长”的特点、旅游经营管理人才培养体系缺乏所造成的人才断层等诸多不利因素影响逐渐暴露出来，造成了大多数旅游景区管理运营模式僵化、经营理念落后、服务及安全管理意识缺乏，而人们对旅游的消费理念却已完成了从普通的观光旅游向休闲度假观念的过渡和转变，市场在呼吁更高品质的旅游体验和感受，这对旅游景区管理者的素质要求更为严格。     　本文即是在所有权与经营权“两权分离”的基础上做进一步探索，旨在摸索一种能够有效提升景区管理品质，提供专业的旅游景区市场化运营解决方案的“新两权分离”模式，即经营权和景区管理权分离，或者说是所有权、经营权和景区管理权分离的“三权分离”模式。     　一、分离是必然选择    　 中国的旅游资源所有权与经营权合一是计划经济体制时代的基本特征。随着旅游产业在国民经济发展过程中比重的日益增加，市场化的经营行为与旅游资源的所有权、占有权之间一系列的复杂尖锐的矛盾也就日益明显，旅游产业需要对社会资源通过市场进行重新配置和优化组合。     　1.所有权者的投资能力不足是“两权分离”的决定性因素。旅游资源一般都是被以政府为背景的行业或系统所占有，在旅游开发走向市场化的大前提下，国家特别是一些贫困地区投入景区资源的资金严重不足，无力投资开发或保护旅游资源，导致许多优秀的旅游资源被闲置或白白浪费。因此，通过招商引资、股权置换或出让经营权来吸引企业资本的进入，加快旅游资源的开发进度，通过旅游景区的开发经营带动地区现代服务业乃至第三产业的发展，便成了很多地方政府的第一选择。     　2.“政企不分”的管理体制的复杂性加速了“两权分离”的尝试。由于历史原因，一些政府投资开发的旅游景区多为事业编制，其管理体制僵化、决策程序繁琐、不需要承担盈亏所产生的后果、缺乏利益驱动以及相应的责任感和压力，在市场经济的大潮下，无法和市场化运作的企业经营形成有效竞争。这些旅游景区不能按照市场价值规律有效地运行，结果资源也得不到有效的开发、利用和保护，景区资源的经济价值不能得到有效体现，景区经营亏损现象严重，这些也普遍制约了景区获得更大的发展空间，更难谈得上带动地区旅游产业的整体发展。     　3.所有权与经营权合一导致的监管缺失是坚定高层推进“两权分离”信心的主要原因。地方政府是旅游资源的所有权者同时又是行业管理者，而景区的经营开发又往往由政府序列下的事业单位承担，既是主裁判又是运动员，其监管缺失是必然。缺乏有效的监管机制，景区开发建设过程中的无序开发、不尊重规划、忽视资源保护等现象便会层出不穷。而将经营权交由第三方的企业来进行开发经营，政府主管部门才能真正行使行业指导及主管职能，并尊重其拥有的监管权限。     　20世纪90年代末期到本世纪初，从湖南、四川、山东等地兴起旅游景区经营权转让之风，从而真正开始了旅游景区所有权与经营权的有效分离，而且发展势头强劲。现阶段全国大部分省市都已存在这种模式，而且范围越来越广，方式越来越多样化、公开化、市场化。
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